Президент велел дорожать Президент и правительство без конкурса отдают госконтракты компаниям Агаларова, Куснировича и Ротенберга

В декабре 2017 года президент России Владимир Путин утвердил Национальный план развития конкуренции на 2018–2020 годы. Вскоре после этого, в апреле 2018 года, он заявил, что считает важнейшей задачей «реализацию так называемых проконкурентных подходов в деятельности органов власти».

Вместе с тем, по данным сайта госзакупок, более четверти всех госконтрактов в России заключается неконкурентным способом. Закон «О контрактной системе» содержит более полусотни оснований, по которым госзаказчики могут миновать конкурсные процедуры. Из них самым таинственным, на наш взгляд, является п.2 ч.1 ст. 93: осуществление прямой закупки у поставщика, определенного указом или распоряжением президента РФ либо постановлением или распоряжением правительства РФ.

Мы обработали более 11 тысяч неконкурентных госзакупок с 2014 по 2017 год и проанализировали 499 госзакупок с ценой контракта более 30 млн рублей, в которых исполнитель был назначен президентом или правительством.

Закупки у единственного поставщика по 93 актам президента и Правительства в 2017 году

Мы обнаружили, что, например, в 2017 году президент и правительство подписали не менее 93 актов о проведении закупок у единственного поставщика, на основании которых было заключено 3837 контрактов на общую сумму более 418 млрд рублей. Львиная доля этой суммы — почти 400 млрд рублей, — пришлась на 499 контрактов с начальной ценой более 30 млн рублей. Полная таблица с закупками здесь, а о том, почему именно эти закупки удостоились внимания президента или правительства, а кому и с какой целью они отдали эти контракты, читайте дальше.

В России не существует утвержденного перечня закупок, по которым президент или правительство имеют право назначать поставщика. Закон позволяет им определять такие закупки и таких поставщиков по своему усмотрению. Для этого нужно лишь издать соответствующий акт (указ, распоряжение, постановление), указав в нем предмет контракта и приложить обоснование цены контракта к проекту этого акта, в соответствии с положениями ст. 22 закона «О контрактной системе».

Не позднее, чем за пять дней до даты заключения контракта, заказчик должен разместить на сайте госзакупок извещение о такой закупке, если она не составляет государственной тайны и не относится к области обороны и безопасности.

Всего в 2017 году было заключено 499 неконкурентных контрактов дороже 30 млн рублей по 93 актам президента и правительства (в 45 из них не указаны основания заключения) на сумму 397 919 545 710,73 руб. При этом 34 актов нет в открытом доступе: 31— для служебного пользования и 3 секретные.

В 479 контрактах в качестве заказчиков выступают федеральные органы исполнительной власти (из них 162 контракта заключены органами и организациями, подчиненными президенту, 317 — правительству). 17 контрактов заключены на региональном уровне. По одному контракту заключили Генеральная прокуратура, Верховный суд и Центризбирком.

Заказчики неконкурентных контрактов дороже 30 млн рублей в 2017 году

Более подробно здесь.

Больше всего контрактов в 2017 году заключил Минпромторг — 82 закупки (в основном это поставка школьных автобусов и автомобилей скорой медицинской помощи).

Почти 400 млрд рублей в 2017 году распределили между 112 подрядчиками, 81 из которых полностью или частично принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Еще 31 принадлежит физическим лицам и частным организациям, среди которых, как представляется, нет случайных — это АО «Крокус Интернешнл» (Арас Агаларов), ООО «Стройгазмонтаж» (Аркадий Ротенберг), ООО «Спорттовары Боско» (Михаил Куснирович), ООО «Дружба народов» (Борис Кантемиров), АО «ОЗК» (Зиявудин Магомедов), адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и Партнеры» (Николай Егоров), АО «ВАД» (Виктор Перевалов) и другие.

Мы приведем несколько случаев, которые, на наш взгляд, иллюстрируют две основные проблемы при назначении единственных поставщиков по инициативе президента или правительства:

На основании двух президентских и двух правительственных постановлений Минздрав, ФСИН и пять медицинских учреждений, подведомственных Управлению делами президента, заключили в 2017 году 266 контрактов на общую сумму около 18,5 млрд рублей. Подрядчиками определили АО «Нацимбио», ФГУП «РМП “Медтехника”» и ФГУП «Межбольничная аптека». Мы проанализировали эти закупки и пришли к выводу, что, несмотря на формальную законность всех процедур, такие закупки крайне неэффективно расходуют бюджетные средства.

АО «Нацимбио» и ФСИН

Мы уже рассказывали, как правительство превратило «Нацимбио» в монополиста, что обошлось бюджету в лишние 805 млн рублей. Помимо этого, в 2014-2017 годах с «Нацимбио» заключал контракты не только Минздрав, но и ФСИН. На основании распоряжения правительства в 2017 году тюремное ведомство заключило 36 контрактов на общую сумму 681 032 957,89 руб. с «Нацимбио», как с единственным поставщиком. Фармацевтический холдинг приобрел все лекарства и медицинские изделия по этим контрактам у других поставщиков. Семь из них — производители, трое — посредники, причем в двух из трех работает по одному сотруднику.

Полную таблицу с нашими подсчетами можно посмотреть здесь.

«Медтехника» и «Межбольничная аптека»

В 2016 году Владимир Путин распорядился, что подведомственные Управлению делами президента бюджетные учреждения должны закупать все лекарственные препараты и медтехнику только у двух унитарных предприятий: «РМП “Медтехника”» и «Межбольничная аптека». Оба ФГУП тоже подведомственны Управделами президента. Точное содержание распоряжений неизвестно, они предназначены только для служебного пользования. Но мы отобрали все закупки, заключенные на основании этих распоряжений пятью подведомственными Управделами президента медицинскими организациями: ФГБУ «Поликлиника №1», «Клиническая больница», «Детский медицинский центр», «ЦКБ с поликлиникой» и «Клиническая больница №1». Получилось 186 контрактов на общую сумму 2 221 760 134,31 руб.

Мы не стали искать и сопоставлять все подряды и субподряды «Медтехники» и «Межбольничной аптеки», но те контракты, которые попали в случайную выборку, подтверждают наши выводы относительно закупки и последующей перепродажи лекарств и медтехники для бюджетных медицинских учреждений.

За 2017 год на основании распоряжений президента Управделами заключило 19 контрактов дороже 30 млн рублей с единственным поставщиком на общую сумму более 9 млрд рублей. Контракты заключали на строительные работы на различных объектах Управделами: в детских лагерях и школах, лечебно-оздоровительных комплексах и на автобазах.

Главный подрядчик — «Ремонтно-строительное управление “Управления делами Президента Российской Федерации”» (ФГУП «РСУ»). Мы выяснили, что 9 из 15 контрактов ФГУП не стало исполнять самостоятельно, а передало на субподряд. Причем в большинстве случаев ФГУП «РСУ» проводило открытые конкурентные процедуры (запросы предложений), в которых, как правило, участвовало двое и больше потенциальных подрядчиков. Ими выступили обычные коммерческие компании ООО «Каскад-энерго», ООО «Ремтехник», ООО «Гарантия» и другие.

Мы проанализировали закупки и подсчитали, что разница между суммами госконтрактов и договоров субподряда составила около 787 млн рублей, которые заработало ФГУП «РСУ»: на субподряд передали контракты на сумму 5 709 263 604 рублей, а сумма договоров субподряда по ним составила 4 922 090 633 рублей. Иными словами, схема с единственным поставщиком, который затем перепоручает исполнение контрактов субподрядчикам, нужна лишь затем, чтобы поставщик забрал себе почти 800 млн рублей разницы.

Нарушение сроков

Кроме того, Управделами в высшей степени лояльно относится к нарушениям условий контракта — таких, например, как нарушение сроков работ. В пяти крупных проектах Управделами продлевало сроки выполнения работ на 1-3 года, обосновывая это изменениями в условиях финансирования контракта. При этом существенно условия не менялись и общий объем финансирования значительно не уменьшался.

По закону сроки выполнения работ менять запрещено, но есть одна лазейка: когда бюджетные ассигнования уменьшаются, заказчики могут продлевать сроки выполнения работ, если их нормальное выполнение невозможно без части урезанного финансирования. При этом подрядчик должен уведомить заказчика, что не может исполнить контракт в срок и обосновать причину. Судя по информации, содержащейся в государственных контрактах, ни в одном случае этого сделано не было.

Несколько раз российское правительство назначило единственным поставщиком юридических услуг петербургское адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры». Из этих контрактов два превысили 30 млн рублей: один — контракт Росимущества на представление интересов России в споре с индийскими акционерами совместного предприятия по производству титановых продуктов на 80 млн рублей, другой — контракт Минфина на участие в арбитражном процессе в Арбитражном институте Торговой палаты Стокгольма о взыскании денежных средств по соглашению о разделе продукции по проекту «Сахалин-1» на 250 млн рублей.

Когда речь идет о защите интересов России в иностранных судах, пункт 51 ч.1 ст. 93 закона «О контрактной системе» позволяет заказчику самостоятельно осуществлять закупки юридических услуг у единственного поставщика. Тем не менее, правительство России зачем-то назначило нужного ему подрядчика. Эти распоряжения выглядят еще более сомнительными, если учесть, что адвокат Николай Егоров является однокурсником Владимира Путина.

В нашу выборку попало 10 контрактов на общую сумму 3 154 391 750 рублей, которые Федеральная таможенная служба заключила с АО «Крокус Интернешнл» бизнесмена Араса Агаларова. В основном это контракты на реконструкцию пограничных и контрольно-пропускных пунктов в Кыргызстане и поставку оборудования в ветеринарные лаборатории. Все контракты заключили для исполнения соглашения между правительствами Российской Федерации и Киргизской Республики: на основании распоряжения правительства Россия помогает Кыргызстану интегрироваться в Евразийский экономический союз. В соглашении между странами особо прописано, что единственный исполнитель «Крокус Интернешнл» получит заказы на сумму до 127 млн долларов США (примерно 8, 5 млрд руб.)

Вопросы финансово-экономической деятельности, в том числе, работу таможни, до своей отставки в 2018 году курировал первый вице-премьер Игорь Шувалов. В частности, он занимался вопросами объединения Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы. Мы не можем утверждать, что компания Агаларова получила контракты по этой причине, но СМИ не раз называли бизнесмена и Игоря Шувалова давними друзьями. Шувалов присутствовал на десятилетии торгового центра Crocus City Mall, принадлежащего АО «Крокус Интернешнл». В СМИ утверждалось, что именно Шувалов предложил компании Crocus Group стать генеральным застройщиком инфраструктуры острова Русский на Дальнем Востоке к саммиту АТЭС. В СМИ сообщалось, что Шувалов выбирал подрядчиков строительства объектов к ЧМ-2018 в России. Компания Агаларова строила стадионы в Ростове-на-Дону и Калининграде.

Стоит отметить, что даже кыргызские парламентарии не понимают, почему именно российскую компанию «Крокус» выбрали для работ.

В сентябре 2017 года Министерство сельского хозяйства заключило контракт с АО «Объединенная зерновая компания» (АО «ОЗК») на оказание агентских услуг по приобретению сельскохозяйственной продукции. Стоимость таких услуг составила 141 950 906 рублей. Контракт заключили в соответствии с распоряжением правительства, определившего АО «ОЗК» единственным исполнителем закупок Минсельхоза России в 2017 году по проведению государственных закупочных и товарных интервенций. При этом до 2017 года Минсельхоз отбирал агентов для зерновых интервенций через открытые конкурсы.

Акционерами АО «ОЗК» являются Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и ООО «ИНВЕСТОР» — предприятие из двух человек, единственным учредителем которого является Зиявудин Гаджиевич Магомедов, председатель совета директоров группы «Сумма», которого обвиняют в организации преступного сообщества, мошенничестве и растрате. В интервью «Ведомостям» Магомедов заявлял, что давно дружит с вице-премьером Аркадием Дворковичем. Уже после ареста Магомедовых, в апреле 2018 года, «Новая газета» писала, что Магомедов оказывал существенное влияние на управление АО «ОЗК», поскольку генеральным директором предприятия был назначен помощник Дворковича Сергей Левин.

Наши действия

По результатам анализа закупок на основании актов президента и правительства мы подготовили доклад, который будет направлен в Госдуму, Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства финансов, Счетную палату России, а также иные структуры, осуществляющие контрольные и надзорные функции в сфере государственных закупок. Он содержит общую оценку ситуации с госзакупками по этим основаниям, наши выводы и предложение внести изменения в закон «О контрактной системе»:

Внести в часть 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» следующие изменения:

Мы просим субъектов законодательной инициативы выступить с законопроектом об отмене действия нормы права, позволяющей президенту и правительству неограниченно вмешиваться в закупочную деятельность. В конечном итоге это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств, а также противоречит основным направлениям и основополагающим принципам государственной политики по развитию конкуренции, сформулированным в указе президента.

Мы допускаем, что ряд указов, постановлений и распоряжений президента и правительства могут быть обоснованы с точки зрения защиты интересов обороны и безопасности страны (например, геодезические и картографические работы), но считаем, что такие виды работ должны быть особо прописаны в виде отдельных пунктов либо одного пункта в рамках ч. 1 ст. 93 закона «О контрактной системе», по аналогии с другими пунктами указанной части статьи, имеющими четкие формулировки, а не носящими абстрактный характер, что позволяет подвести под действие нормы абсолютно любую ситуацию.